MŠMT: Hlavní nedostatky stávajícího systému financování regionálního školství v působnosti územních samosprávných celků

Dosavadní systém normativního financování „na žáka“ se v oblasti regionálního školství v působnosti územních samosprávných celků vyznačuje řadou problémů a nedostatků, jejichž důsledkem je nerovné postavení jednotlivých srovnatelných příjemců v rámci České republiky.

Důvody, cíle a záměr řešení

Za hlavní problémy stávajícího systému lze označit:

1.    Rozepisuje-li MŠMT finanční prostředky podle § 161 formou republikových normativů do rozpočtů jednotlivých krajů, nemůže zohlednit důležitá objektivní specifika RgŠ ÚSC v jednotlivých krajích, která významně ovlivňují skutečnou potřebu finančních prostředků v kraji. Jedná se zejména o:

• rozdílnou velikostní strukturu mateřských a základních škol,
  
• rozdílnou strukturu oborů vzdělání středního a vyššího odborného školství,
  
• rozdílné procentní zastoupení žáků v zájmovém vzdělávání nebo základním uměleckém vzdělávání,
  
• rozdílnou finanční náročnost podpůrných opatření pro děti, žáky, studenty se speciálními vzdělávacími potřebami
  apod.
  

2.     Rozepisuje-li krajský úřad dále tyto prostředky do rozpočtů jednotlivých právnických osob vykonávajících činnost škol a školských zařízení, vyznačuje se dosavadní systém velkými rozdíly ve výši krajských normativů, tj. rozdíly ve výši „státní“ finanční podpory na vzdělávání žáka ve stejném oboru vzdělání, mezi jednotlivými kraji. Výše normativů navíc není dlouhodobě předvídatelná nejen ze strany škol jako příjemců finančních prostředků, ale ani ze strany ministerstva.

3.     V oblasti financování „pedagogické práce“ systém nezohledňuje rozdílnou úroveň nárokových složek platů pedagogů v konkrétních školách. Jedná se zejména o rozdíly v tarifních platových stupních podle délky vykonávané praxe, specializační příplatky, do budoucna pak např. nároky vyplývající z kariérního systému učitelů apod. Obecně ve stávajícím systému normativního financování platí, že čím více pedagogů, jejichž vyšší kvalita práce bude vyjádřena vyšším nárokem na úroveň jejich odměňování, bude konkrétní škola mít, tím více bude tímto normativním systémem financování znevýhodněna. Tato skutečnost je fakticky v přímém rozporu se strategickou prioritou ministerstva, vyjádřenou ve Strategii vzdělávací politiky České republiky do roku 2020 „Podporovat kvalitní výuku a učitele jako její klíčový předpoklad“.

4.     V oblasti financování „nepedagogické práce“ systém neodůvodněně zvýhodňuje školu s vyšší naplněností tříd oproti stejně zorganizované škole (tj. se stejným počtem tříd) s naplněností tříd nižší.

5.    I nevýznamné změny (z pohledu organizace vzdělávání) v počtech žáků školy mohou mít pro školu zcela zásadní důsledky v oblasti odměňování jejích zaměstnanců. Např. základní škola s dvěma třídami v ročníku, ve které by meziročně z důvodu migrace obyvatelstva, odchodů žáků do víceletých gymnázií a podobných důvodů ubyl počet žáků v každé třídě o jednoho, „přijde“ o 18 normativů mzdových prostředků, tj. o mzdové prostředky v řádu statisíců Kč/rok, což může vyústit i v nedostatek zdrojů na nárokové složky platů zaměstnanců školy. Taková to změna (pokles) počtu žáků může v konkrétní škole i zcela negovat například záměry vlády na zvýšení úrovně odměňování zaměstnanců ve veřejném sektoru. Například v jednotřídní mateřské škole znamená snížení počtu dětí o jedno dítě, pokles disponibilních zdrojů mzdových prostředků v průměru o cca 3,2 %. To znamená, že například v mateřské škole, ve
které by se meziročně snížil počet dětí z 28 na 27, by v roce 2016 došlo namísto očekávaného nárůstu platů zaměstnanců o 3 %, k jeho poklesu v průměru o cca 0,2 % (v některých krajích však až o 0,4 %).

6.     V oblasti středního vzdělávání s maturitní zkouškou systém v řadě případů negativně působí na kvalitu i na ekonomickou efektivnost vzdělávání. Školy v zájmu získání žáků (a tedy prostředků státního rozpočtu) snižují nároky na kvalitu „na vstupu“ do vzdělávání a i žáky s velmi malou pravděpodobností úspěšnosti „na výstupu“ vzdělávání „drží“ ve vzdělávání co nejdéle.

Základní principy nového systému financování

Nově navrhované řešení je založeno na principu náhrady určité části sytému stávajících republikových a krajských normativů zajišťujících transfer finančních prostředků státního rozpočtu z rozpočtu MŠMT do rozpočtů jednotlivých krajů a dále do rozpočtů jednotlivých škol a školských zařízení, systémem normativů stanovených centrálně z úrovně MŠMT.

Zásadní rozdíl je v zavedení zcela odlišného systému normativního financování pedagogické práce ve vybraných druzích škol a vybraných druzích a typech školských zařízeních zřizovaných ÚSC.

Vybranými druhy škol a typy školských zařízení jsou mateřské školy, základní školy, střední školy, konzervatoře, školní družiny, školní kluby, dětské domovy, domovy mládeže, internáty a školská poradenská zařízení. Pro obory vzdělání ve vybraných druzích škol, pro předškolní vzdělávání a pro školské služby ve vybraných typech školských zařízení stanoví MŠMT prováděcím předpisem maximální rozsah vzdělávání a maximální rozsah poskytovaných školských služeb hrazený ze státního rozpočtu. Tento maximální rozsah bude stanoven v podobě maximálního počtu hodin výuky (včetně nezbytného dělení, a nezbytného souběžného působení více pedagogických pracovníků) ve třídě (oddělení, skupině) v oboru vzdělání nebo druhu a typu vzdělávání či školské služby v závislosti na počtu dětí, žáků ve třídě (oddělení, skupině) a v případě školských poradenských zařízení i v podobě stanovení maximálního počtu úvazků pedagogických zaměstnanců v závislosti na počtu potenciálních klientů zařízení. Stanovené maximum bude vyjadřovat stav umožňující poskytování vzdělávání a školských služeb v potřebné kvalitě a jeho další zvýšení již k růstu kvality nepřispívá natolik významným způsobem, aby to odůvodnilo zvýšenou potřebu výdajů státního rozpočtu.

Dále pak pro vybrané druhy škol a druhy a typy školských zařízení MŠMT stanoví:

• Normativy ostatních (mimotarifních) nárokových složek platů (příplatky za vedení a třídnictví, specializační příplatky), připadajících na 1 úvazek pedagogického pracovníka.
  
• Normativy nenárokových složek platů, připadajících na 1 úvazek pedagogického pracovníka.
  
• Opravné koeficienty k normativům nenárokových složek platů, připadajících na 1 úvazek pedagogického pracovníka zohledňující:
  

- Průměrnou naplněnost běžných tříd/oddělení (koeficient naplněnosti).

- Podíl dětí/žáků se speciálními vzdělávacími potřebami vzdělávaných v běžných třídách/odděleních (koeficient společného vzdělávání; má vždy hodnotu minimálně rovnu 1).

1) Postup financování pedagogické práce ze státního rozpočtu:

a)     Ve vybraných druzích škol a druzích či typech školských zařízení.

Vybrané druhy škol a druhy či typy školských zařízení předkládají ministerstvu údaje o počtech svých pedagogických pracovníků (bez pedagogických a ostatních zaměstnanců, jejichž podíl na vzdělávání a školských službách vyplývá z podpůrných opatření dle § 16 školského zákona), o jejich zařazení do platových tříd a platových stupňů, o jejich míře přímé vyučovací (přímé výchovné) činnosti, a o dalších mzdových nárocích vyplývajících pro ně z kariérního systému, o rozsahu poskytovaného vzdělávání/školských služeb (bez zvýšení vyplývajícího z podpůrných opatření dle § 16 školského zákona), a to v rozsahu, termínech a struktuře stanovených prováděcím právním předpisem. Předložením uvedených údajů definuje vybraný druh školy/typ školského zařízení svůj nárok na příděl zdrojů státního rozpočtu na zabezpečení své činnosti.

Ministerstvo v rámci předběžné kontroly posoudí, zda definovaný nárok nepřekračuje nárok vyplývající pro školu/školské zařízení ze stanoveného maximálního rozsahu. Pokud tomu tak není, je škole/školskému zařízení přiznán objem tarifních platů (včetně příslušenství) ve výši definovaného nároku. Pokud definovaný nárok překračuje nárok vyplývající pro školu/školské zařízení ze stanoveného maximálního rozsahu, je škole/školskému zařízení přiznán objem tarifních platů (včetně příslušenství) ve výši maximálního rozsahu.

Přiznaný objem finančních prostředků na platové tarify je škole/školskému zařízení zvýšen o objem finančních prostředků na ostatní nárokové složky platů pedagogů (stanovený normativ * přiznaný počet úvazků) + příslušenství a o objem finančních prostředků na nenárokové složky platů pedagogů (stanovený normativ * přiznaný počet úvazků * koeficient naplněnosti * koeficient společného vzdělávání) + příslušenství.

b)     V ostatních druzích škol a druzích a typech školských zařízení.

U ostatních druhů škol a druhů či typů školských zařízení (mimo vybrané) bude financování pedagogické práce řešeno normativně na žáka, zčásti prostřednictvím oborových normativů stanovených centrálně MŠMT (VOŠ a ZUŠ) a zčásti prostřednictvím republikových a krajských normativů, tzn. v současném režimu (další školská zařízení výše neuvedená).

2) Postup financování NEpedagogické práce ze státního rozpočtu:

a)     V mateřských, základních a středních školách.

Prostřednictvím oborových normativů na školu, na pracoviště a na třídu stanovených centrálně MŠMT.

b)     Ve vyšších odborných školách a konzervatořích.

Prostřednictvím oborových normativů na školu, na pracoviště a na žáka stanovených centrálně MŠMT.

c)     V základních uměleckých školách.

Prostřednictvím oborových normativů na žáka stanovených centrálně MŠMT.

d)     Ve školských zařízeních s výjimkou školních družin a školních klubů (např. školská výchovná a ubytovací zařízení, další školská zařízení pro zájmové vzdělávání, dětské domovy, školská poradenská zařízení a zařízení školního stravování).

Prostřednictvím republikových a krajských normativů, tzn. v současném režimu.

V nově navrhovaném systému financování bude legislativně ukotvena rezerva, která bude rozepisována na krajské úřady již z úrovně ministerstva a krajské úřady ji budou využívat přednostně k řešení finančních dopadů podpůrných opatření podle § 16 nově přiznaných dětem, žákům a studentů v průběhu daného kalendářního roku a finančních dopadů případného nárůstu výkonů v novém školním roce.

Pro financování zvýšené podpory vzdělávání žáků se speciálními vzdělávacími potřebami v oborových normativech upraví zákon příplatky k oborovým normativům (stávající právní úprava postihuje pouze příplatky k normativům krajským). Příplatky k oborovým normativům stanoví ministerstvo a budou vycházet z normované finanční náročnosti podpůrných opatření podle prováděcí vyhlášky k § 16 školského zákona.

Předpokládaný přínos navrhovaného řešení

Navržené řešení eliminuje problémy popsané v úvodní části. Řeší objektivní rozdíly vzdělávacích soustav v jednotlivých krajích, odstraňuje rozdílné financování stejných oborů vzdělání, významně snižuje nerovnosti v odměňování zaměstnanců a negativní dopady snížení počtu žáků. Významně eliminuje snahu středních škol přijímat co největší počet žáků bez ohledu na jejich studijní předpoklady v zájmu získání co nejvyššího objemu finančních prostředků.

Reforma se soustřeďuje na oblast financování škol a školských zařízení zřizovaných kraji, obcemi a svazky obcí. Financování soukromých a církevních škol nebude navrženým systémem financování zásadním způsobem dotčeno. Bude se však v něm muset projevit dopad § 16 stejně tak jako u škol veřejných.

FAQ - OTÁZKY ZASLANÉ PROSTŘEDNICTVÍM KONTAKTNÍHO FORMULÁŘE

Dotaz: Vidím veliký problém v tom, pokud budou stejně odměňování za práci učitelé ve třídách s nízkým počtem žáků – např. 20 žáků a vysokým počtem žáků např. 30 žáků. Každý žák navíc s sebou nese více práce přípravné i následné, práci v hodině nevyjímaje. Vyšší počet žáků je výrazně náročnější na psychiku učitele. Kantor v naplněné třídě i více komunikuje s rodiči. Současně má méně času na jednotlivého žáka, složitější se organizuje například badatelská činnost. To je stejné, jako kdyby stejnou mzdu dostal kopáč za 20 m výkopu a za 30 metrů. I to je neporovnatelné, protože 20 m mohu kopat ve skále a 30 v písku. Často to však v ČR bývá naopak – 20 v písku a 30 v břidlicích. "..., a protože vy to zvládnete, tak si nějak s tím poradíte...", komentuje úředník při rozpočtovém řízení nesouhlas školy s rozpočtem.

Odpověď: Reforma nepočítá s tím, že by byli za práci stejně odměňováni učitelé ve školách s nízkou naplněností tříd, jako učitelé ve školách s naplněností tříd vysokou. Naopak reforma počítá s tím, že objem normativně přidělovaných prostředků na nenárokové složky platů pedagogů se bude pro školy zvyšovat úměrně naplněnosti jejich tříd

(viz. návrh opravného koeficientu „naplněnosti“ k normativu nenárokové složky platu pedagogů)

Dotaz: Dlouhodobě doplácíme na to, že zvýšené výkony v září pokrývají plně jen nárůst celých tříd, částečně tzv. rozptýlené žáky, vůbec školní družinu, školní jídelnu a provoz. Změnu můžeme očekávat vždy až od ledna, ale nové kolegy zaměstnáváme již od poloviny srpna. Pokud máme nového žáka, kterému je přiznán od září asistent, tak doplácíme i na něj. Z páté platové třídy na částečný úvazek nevyžije, a pokud mu není možné nabídnout jinou práci, tak je to špatné. Vše je hrazeno na úkor nenárokových složek!!!! pedagogů. Ročně toto v rozpočtu naší školy znamená najít cca 450000,- Kč + mzdové náklady. To je moc.

Odpověď: V návrhu reformy financování se počítá se zavedením mechanismů, umožňujících dlouhodobý problém přechodu na nový školní rok v průběhu roku kalendářního, řešit lépe než je možno v současném systému. Počítá se jednak s využitím účelových rezerv, se zavedením sběru dat ze škol o předpokládané situaci v novém školním roce a se systémovými opatřeními k průběžnému financování podpůrných opatření dle § 16 v reálném čase (zvláště u potřeby asistentů pedagoga).

Dotaz: MŠMT bude podporovat vybrané obory ve středním školství, z jakého důvodu a jaké to budou?

Odpověď: V současné době připravovaný systém financování RgŠ je navrhován obecně s platností pro všechny obory vzdělání bez rozdílu a nepočítá s žádnými finančními nástroji, upřednostňujícími některé obory vzdělání středních škol před jinými.

Zdroj: MŠMT.cz