Před jedenácti lety byl v českém školství poprvé uplatněn nový prvek – výkonově normativní systém financování škol. Školy se tehdy se svojí studijní nabídkou obrátily čelem poptávce a zády k úředníkům. Po roce 1995 se však situace začala měnit. Efektivita začala být trestána následným snížením rozpočtu, preferováno začalo být plýtvání.
Před jedenácti lety byl v českém školství poprvé uplatněn nový prvek – výkonově normativní systém financování škol. Jeho architekti možná v té době ani netušili, jak významnou a účinnou změnu odstartovali. Prostřednictvím objektivizovaného mechanismu alokace rozpočtových prostředků, podporovaného vysokou autonomií škol, se uvolnil jejich netušený potenciál ke změnám. Díky tomu se české střední školství v nebývale krátké době přeneslo přes strukturální deformace, způsobené centrálním plánování. Skutečným pánem ve školství se stal jeho hlavní klient – žák a jeho rodiče.
Nelze popřít, že tento překotný vývoj v prvních šesti porevolučních letech generoval řadu dílčích nedostatků. Problémy se začaly projevovat v polovině uplynulé dekády a byly byrokratickým aparátem účelově interpretovány jako důsledek výkonově normativního financování. Hlavním cílem úřednického aparátu totiž bylo v co možná krátké době získat zpět své ztracené pozice a tomu normativní model financování mnoho prostoru nedával. Samotný systém financování na vině nebyl. Rozbujelá síť škol, popř. lokální snižování úrovně vzdělání (v excesivních případech ústící do pověstného „prodeje“ vysvědčení) a možná další stinné stránky byly výsledkem toho, že stát nebyl schopen vystavět těmto jevům účinné systémové bariéry. Systém financování nebyl provázen dalšími opatřeními – v prvním případě efektivní přístup státu ke zřizování „svých“ škol, v druhém případě kontrolou výstup (viz reforma maturit).
Po roce 1995 se situace začala měnit. Místo toho, aby ministerstvo do systému tyto podobné prvky aplikovalo, začalo pozvolna, plíživě a velmi rafinovaně demontovat systém normativního financování. V roce 1999 již lze hovořit o návratu k financování nákladovému. Tedy ne podle výkonu, ale podle toho, jak kdo potřeboval či jak kdo úředníkovi zdůvodnil. Na pomoc přispěchal i tak bizardní argument „když je málo peněz, musíme přerozdělovat podle potřeb“.
Školství – černá díra na peníze
Na první poslech podobný argument vypadá vcelku rozumně. Kritický nedostatek rozpočtových prostředků se přece dá částečně napravit tím, že školám hospodařícím úsporně, peníze vezmeme a dáme je tam, kde se jich nedostává. Tento přístup je však ospravedlnitelný pouze jako jednorázové opatření v totální finanční krizi, tedy jakousi paralelou zavedení centrálně řízené válečné ekonomiky. V této situaci se však školství nenacházelo. Navíc se z nepotřebné krizové výjimky stalo pravidlo. K čemu to vedlo? Změnilo se chování škol.
Hlavní devizou výkonově normativního systému byla motivace škol k efektivnímu a racionálnímu chování. Kdo lépe hospodařil, ten se měl lépe, ten kdo plýtval, neprosperoval. Systém nedával školám příliš planých nadějí na to, že úředník obdařený měšcem jim v případě nouze tzv. dosype. Rozdíly v úrovni průměrných mezd na jednotlivých školách toho byly důkazem. Bez větších rozpaků bylo možné označit školy, v jejichž čele stál ředitel pracující s pojmem produktivita práce. Zjednodušeně řečeno, méně učitelů jednoznačně vedlo k vyšším platům.
Nákladový systém financování, halený do hávu extrémně přebujelé a stále složitější soustavy pseudonormativů, zavedl na školách jiné pořádky. Efektivita začala být trestána následným snížením rozpočtu, preferováno začalo být plýtvání. Racionálně uvažující ředitel se tedy napříště již nezaměřoval na snižování nákladů, ale na zdůvodnění, proč jsou tak vysoké. Výsledkem byl poměrně rychlý pokles celkové produktivity práce ve školství (počet žáků, připadajících na jednoho učitele se snížil o více než jednu čtvrtinu). S demografickým poklesem rostla přezaměstnanost, nyní odhadovaná na 22-27 tisíc učitelů, tj. 15 – 18 %. Důsledkem byl růst jednotkových nákladů (v reálné hodnotě o více než 10 %) bez toho, že by se to výrazněji projevilo ve zvýšení kvality. Snad nejcitelnějším výsledkem bylo dramatické snižování provozních výdajů škol a „přesouvání“ finančních prostředků „do mezd“. Ani to však nestačilo na to, aby rostoucí přezaměstnanost nezpůsobila stagnaci průměrné mzdy učitelů a dokonce pokles její reálné výše.
Paradoxně tak přerozdělování nevedlo ke zmírnění důsledků „klausovských balíčků“, ale k významnému prohloubení krize. Nejde o paradox, ale o logický důsledek racionálního přístupu ředitelů škol. Když se efektivita nevyplácí, nebudu se chovat efektivně. Logické. Ze školství se stala černá díra na peníze.
Politika versus aritmetika
K systémové preferenci plýtvání přidalo Zemanovo ministerstvo několik dalších podařených kousků z dílny socialistických plánovačů.
Sociální inženýři na ministerstvu a na školských úřadech se rozhodli, že další vývoj školství už dále nemohou nechat v rukou hloupých a nevědomých občanů (kteří nevědí, co je pro ně dobré) a po penězích lačnících ředitelů škol. A tak světlo světa spatřily kvóty a limity počtu přijímaných do oborů, o které uchazeči projevovali největší zájem. Objevily se slogany o nedostatku absolventů té či oné kvalifikace či o tom, že oborová skladba středoškolského vzdělávání je hlavní příčinou rostoucí nezaměstnanosti absolventů škol. Je zcela typické, že ani jedno z toho není a nebylo pravdou. Nicméně účel světil prostředky, byrokracie si vydobyla další kus ztracených pozic. A tak se od roku 1997 začaly poprvé od listopadové revoluce znovu rozevírat nůžky mezi poptávkou a nabídkou studijních příležitostí a začal opětovně růst převis poptávky a počet neuspokojených uchazečů o řadu studijních oborů. Sebezáchovná válka učilišť, vystavených poklesu zájmu uchazečů, byla mocně podporována silnou lobby většinou nepříliš úspěšných firem, očekávajících, že zvýšení „produkce“ absolventů jimi poptávané kvalifikace umocní jejich ochotu přijímat neatraktivní pracovní příležitosti.
Chybějící umístěnky a nízká atraktivita nabízených pracovních pozic však způsobily jediné – zvýšil se podíl i počet těch, kteří odcházeli do zaměstnání, která mají jen pramálo společného s kvalifikací, kterou v rámci svého vzdělávání získali. Po stamilionových rozpočtových injekcích navíc socialističtí plánovači zjistili, že podobná opatření nemají žádný vliv na vývoj nezaměstnanosti absolventů. Jak by také mohla mít. Statistické analýzy totiž opakovaně potvrzují skutečnost, že úroveň nezaměstnanosti absolventů škol je z více než 90 % závislá na úrovni celkové nezaměstnanosti v příslušném regionu a že oborová struktura absolventů nehraje v této věci prakticky žádnou roli.
Výsledek? Podporu získaly téměř bez výjimky obory, jejichž „normativní“ cena byla většinou jedna z nejvyšších. V letech 1998 – 2000 se tak prakticky v celé republice zvyšoval počet přijímaných do „drahých oborů“, a to navzdory poptávce uchazečů, která naopak dávala přednost oborům „levným“. Šlo o další, ve svém důsledku zcela nesmyslný, útok na „školský“ rozpočet, jehož sílu je možné v tomto období odhadovat na 400 – 520 milionů korun ročně.
K tomu navíc přispěchala sociálně demokratická vláda se snížením pedagogických úvazků, aniž měla zajištěny finanční zdroje. Nechci spekulovat o tom, zda jde z pedagogického hlediska o správnou věc či ne. Ale pokud chci dělat změnu, která něco stojí, musím mít zajištěno finanční krytí jejích nákladů. Nebo musím předstoupit před masy a oznámit jim, že snížení úvazků bude znamenat snížení platů. Údiv ministra Zemana nad tím, že následujícího roku poprvé po válce klesl průměrný plat učitele pod úroveň průměrné mzdy v národním hospodářství, byl jen komickou tečkou za diletantismem a bezkoncepčností. Chyběly necelé 2 miliardy korun. Snaha sociálně demokratické vlády popřít principy trojčlenky se setkala s tuhým odporem aritmetiky. Řešení se však nakonec našlo. Bylo třeba utlumit informační kanály a tak bývalý ministr Zeman sáhl k personálním změnám ve vedení školské statistiky. Nežádoucí informace skončily v šuplících, nebezpečí nepohodlných informací bylo zažehnáno.
Politická schizofrenie a absurdní divadlo
Ačkoli čísla vypovídala naprosto jednoznačně o postupující finanční krizi resortu školství, o stagnaci učitelských platů a propadu reálných mezd učitelů, na politické scéně se odehrávalo absurdní divadlo sociálního smíru. Málo informovaný člověk, pamětliv stávkového úsilí a plamenných hrozeb téže odborové centrály z dob ministra Pilipa, se nestačil divit. Jak to, že v době, kdy ve vztahu k průměrné mzdě byly učitelské platy zdaleka nejvyšší, odborový předák Rössler punktoval učitelské stávky, a nyní, kdy se učitelské platy dostaly přesvědčivě na své historické minimum, je „ticho po pěšině“? Odpověď není složitá. Stačilo sledovat obsazování řídících postů na Ministerstvu školství. Zájmová aliance socialistické vlády, odborové centrály a byrokracie slavila úspěch. Díky „korýtkaření“ a hře „já na bráchu, brácha na mě“ najednou školským odborům platy učitelů připadaly úměrné a proto odbory projevovaly i dostatečné pochopení pro rozpočtové problémy vlády. Ono začít stávkovat sám proti sobě, uznejme, je i na český školský absurdistán poměrně silná káva. Odboroví předáci však prokázali svoji profesionalitu – učitelé ani nepípli.
Karel Hepner
0 comments:
Post a Comment